Adequaat anticiperen. Het Zeeuwse waterschapsbestel en haar invloed op de vormgeving van de waterbeheersing J.C.N. Raadschelders 1. Inleiding* Gedurende de laatste 20 jaar is het waterschapsbestel in Nederland aan grote veranderingen onderworpen. De waterschappen in de provincie Zeeland hebben daarbij, zo blijkt uit verschillende commentaren, regelmatig het voortouw genomen. Dit blijkt onder andere uit een recente publicatie in dit tijdschrift over ontwikkelingen in het waterschapsbestel op Tholen en St. Philipsiand (Giljam, 1991). De veranderingen die zich hebben voorgedaan betreffen met name de juridische status van het waterschap in het binnenlands bestuur en de samen werking en coördinatie tussen water schappen en andere organen van openbaar bestuur (provincie, rijk). Men kan stellen dat meer dan ooit tevoren het waterschap is gebed in het binnenlands bestuur. De vraag rijst dan in hoeverre dit de zelfstandigheid van het waterschap heeft aangetast? Deze vraag kan preciezer worden gesteld. In welke mate heeft de toegenomen verstrengeling van het waterschap met andere organen van openbaar bestuur geleid tot vermindering van de zelfstandigheid waarmee de waterschappen beleids- en besluit vorming omtrent waterbeheersing in brede zin ter hand kunnen nemen? Voor wij deze vraag kunnen beantwoorden is enige achtergrond informatie nodig over de historische en contemporaine ontwikkelingen in het waterschapswezen. Van daaruit wordt het mogelijk om met behulp van twee casus (de besluitvorming rondom a) het zuiveringsschap Zeeland en b) de bestuurssamenstelling van waterschapsbesturen te beoordelen in hoeverre het waterschap aan zelf standigheid heeft ingeboet. 2. De zelfstandigheid van het waterschap in historisch perspectief Water is altijd zowel vriend als vijand geweest van de mens. Water was een middel van bestaan (visserij), een vorm van transport (handelsverkeer), een middel tot productieverbetering (irrigatie), maar ook een bron van angst. In de vroegste tijden (1e eeuw n.Chr.) werden in het noorden van ons land hoogten opgeworpen, terpen, waar men zich kon terugtrekken in geval van overstromingen. Na verloop van tijd werden deze terpen vergroot en permanent bewoond. Elders in ons land werden vergelijkbare aanpassingen getroffen tegen overstromingsrampen. In de vroege middeleeuwen werden zo in Zeeland eveneens hoogten opge worpen, die 'hillen' of 'vliedbergen' werden genoemd (Beekman, 1932). De waterschappen in ons land hebben een zeer lange geschiedenis. Zij zijn ontstaan tussen de 10e en 13e eeuw. Daar waren meerdere aanlei dingen toe. In eerste instantie werden kleine samenwerkingsverbanden opgericht om gemeenschappelijk irrigatiewerken te verzorgen voor het in cultuur brengen van woeste gronden. Dit is bijvoorbeeld gebeurd in delen van de huidige provincie Utrecht. Voorts werden in het westen van ons land lokale dijkweringen aangelegd om het hoofd te kunnen bieden aan overstromingsgevaar. Dit gevaar werd juist in bovengenoemde eeuwen groter, omdat de zee op tal van plaatsen ons grondgebied binnendrong. Het is toen dat de grote meren in Noord- en Zuid-Holland zijn ontstaan. Tenslotte is de turfwinning van invloed geweest. Door vervening en inklinking van de grond daalde het grondoppervlak in het westen aanzienlijk en werden dijk versterkingen noodzakelijk. Oorspronkelijk waren vele initiatieven tot waterbeheersing lokaal van karakter, doch toen het aantal overstromingen toenam werd regionale samenwerking noodzakelijk. Soms werd deze van onderaf opgepakt; in andere gevallen werd zij van bovenaf (door de landsheer) opgelegd. Hoe het ook geweest moge zijn, in ieder geval waren er tegen het einde van de 13e eeuw diverse lokale en regionale waterschappen in de lager gelegen delen van ons land. Gedurende vele eeuwen hebben de 'boerenrepublieken', zoals de waterschappen wel eens zijn genoemd, in belangrijke zelfstandigheid de waterbeheersingstaak kunnen uit oefenen. Pogingen tijdens de Franse tijd (1795-1813) om enige uniformering aan te brengen in het waterschaps bestel, waren weinig effectief. Onder tussen voltrok zich een belangrijke verandering in de 19e eeuw. Sinds jaar en dag waren de waterschappen gedomineerd door de grootgrond bezitters. Vanwege de herverkaveling tijdens en vanaf de Franse tijd nam het aantal grondeigenaren zeer sterk toe, en daarmee werden nieuwe belang hebbenden opgenomen in het water schapsbestuur (ergo: de boeren). De term 'boerenrepublieken' heeft derhalve slechts betrekking op de situatie in de 19e en 20e eeuw. Waar reeds grote variatie in bestuurs reglementen bestond is deze mogelijk nog versterkt door de toename van het aantal belanghebbenden. In de tweede helft van de 19e eeuw slaagde de wetgever er in de nodige systematiek aan te brengen in de veelheid aan plaatselijke en/of regionale keuren en verordeningen. De Keurenwet van 1895 en de Waterstaatswet van 1900 werden in 1979 aangevuld met de Bevoegd- hedenwet. In de laatste 20 jaar hebben plaats en takenpakket van het waterschap grote veranderingen ondergaan, en wel zodanig dat het waterschap meer dan ooit rekening moet houden met andere belangen dan alleen die van de grond eigenaren. Die veranderingen hebben een juridisch en een bestuurlijk karakter. 3. Staatsrechtelijke ontwikkeling sinds 1970 De wetten van 1895,1900 en 1979 vergroten de uniformiteit van lokale en regionale regelgeving, doch de variatie is nog steeds zeer groot zoals geconstateerd werd in een rapport uit 1971 van de Unie van Waterschappen. Sindsdien is het staatsrechtelijk kader waarbinnen het waterschap functioneert sterk veranderd. Dit heeft direct te maken met een fundamentele wijziging in het takenpakket waarover wij ook in de volgende paragraaf nog zullen spreken. Naast de uitbreiding van de traditionele taken op de terreinen van kwantiteitsbeheer (in- en uitstroom van water), waterkering en wegen- onderhoud, dienden zich taken aan op het gebied van kwaliteits- en zui- veringsbeheer. Dit blijkt uit een omvangrijk wetgevingsprogramma: Deltawet (1958), Wet verontreiniging 51

Tijdschriftenbank Zeeland

Zeeuws Tijdschrift | 1992 | | pagina 13