Adequaat anticiperen.
Het Zeeuwse waterschapsbestel en haar invloed
op de vormgeving van de waterbeheersing
J.C.N. Raadschelders
1. Inleiding*
Gedurende de laatste 20 jaar is het
waterschapsbestel in Nederland aan
grote veranderingen onderworpen. De
waterschappen in de provincie
Zeeland hebben daarbij, zo blijkt uit
verschillende commentaren, regelmatig
het voortouw genomen. Dit blijkt onder
andere uit een recente publicatie in dit
tijdschrift over ontwikkelingen in het
waterschapsbestel op Tholen en St.
Philipsiand (Giljam, 1991).
De veranderingen die zich hebben
voorgedaan betreffen met name de
juridische status van het waterschap in
het binnenlands bestuur en de samen
werking en coördinatie tussen water
schappen en andere organen van
openbaar bestuur (provincie, rijk). Men
kan stellen dat meer dan ooit tevoren
het waterschap is gebed in het
binnenlands bestuur. De vraag rijst dan
in hoeverre dit de zelfstandigheid van
het waterschap heeft aangetast? Deze
vraag kan preciezer worden gesteld. In
welke mate heeft de toegenomen
verstrengeling van het waterschap met
andere organen van openbaar bestuur
geleid tot vermindering van de
zelfstandigheid waarmee de
waterschappen beleids- en besluit
vorming omtrent waterbeheersing in
brede zin ter hand kunnen nemen?
Voor wij deze vraag kunnen
beantwoorden is enige achtergrond
informatie nodig over de historische en
contemporaine ontwikkelingen in het
waterschapswezen. Van daaruit wordt
het mogelijk om met behulp van twee
casus (de besluitvorming rondom a)
het zuiveringsschap Zeeland en b) de
bestuurssamenstelling van
waterschapsbesturen te beoordelen in
hoeverre het waterschap aan zelf
standigheid heeft ingeboet.
2. De zelfstandigheid van het
waterschap in historisch
perspectief
Water is altijd zowel vriend als vijand
geweest van de mens. Water was een
middel van bestaan (visserij), een vorm
van transport (handelsverkeer), een
middel tot productieverbetering
(irrigatie), maar ook een bron van
angst. In de vroegste tijden (1e eeuw
n.Chr.) werden in het noorden van ons
land hoogten opgeworpen, terpen, waar
men zich kon terugtrekken in geval van
overstromingen. Na verloop van tijd
werden deze terpen vergroot en
permanent bewoond. Elders in ons land
werden vergelijkbare aanpassingen
getroffen tegen overstromingsrampen.
In de vroege middeleeuwen werden zo
in Zeeland eveneens hoogten opge
worpen, die 'hillen' of 'vliedbergen'
werden genoemd (Beekman, 1932).
De waterschappen in ons land
hebben een zeer lange geschiedenis.
Zij zijn ontstaan tussen de 10e en 13e
eeuw. Daar waren meerdere aanlei
dingen toe. In eerste instantie werden
kleine samenwerkingsverbanden
opgericht om gemeenschappelijk
irrigatiewerken te verzorgen voor het in
cultuur brengen van woeste gronden.
Dit is bijvoorbeeld gebeurd in delen
van de huidige provincie Utrecht.
Voorts werden in het westen van ons
land lokale dijkweringen aangelegd om
het hoofd te kunnen bieden aan
overstromingsgevaar. Dit gevaar werd
juist in bovengenoemde eeuwen groter,
omdat de zee op tal van plaatsen ons
grondgebied binnendrong. Het is toen
dat de grote meren in Noord- en
Zuid-Holland zijn ontstaan. Tenslotte is
de turfwinning van invloed geweest.
Door vervening en inklinking van de
grond daalde het grondoppervlak in het
westen aanzienlijk en werden dijk
versterkingen noodzakelijk.
Oorspronkelijk waren vele initiatieven
tot waterbeheersing lokaal van karakter,
doch toen het aantal overstromingen
toenam werd regionale samenwerking
noodzakelijk. Soms werd deze van
onderaf opgepakt; in andere gevallen
werd zij van bovenaf (door de landsheer)
opgelegd. Hoe het ook geweest moge
zijn, in ieder geval waren er tegen het
einde van de 13e eeuw diverse lokale
en regionale waterschappen in de
lager gelegen delen van ons land.
Gedurende vele eeuwen hebben
de 'boerenrepublieken', zoals de
waterschappen wel eens zijn genoemd,
in belangrijke zelfstandigheid de
waterbeheersingstaak kunnen uit
oefenen. Pogingen tijdens de Franse
tijd (1795-1813) om enige uniformering
aan te brengen in het waterschaps
bestel, waren weinig effectief. Onder
tussen voltrok zich een belangrijke
verandering in de 19e eeuw. Sinds jaar
en dag waren de waterschappen
gedomineerd door de grootgrond
bezitters. Vanwege de herverkaveling
tijdens en vanaf de Franse tijd nam het
aantal grondeigenaren zeer sterk toe,
en daarmee werden nieuwe belang
hebbenden opgenomen in het water
schapsbestuur (ergo: de boeren).
De term 'boerenrepublieken' heeft
derhalve slechts betrekking op de
situatie in de 19e en 20e eeuw.
Waar reeds grote variatie in bestuurs
reglementen bestond is deze mogelijk
nog versterkt door de toename van het
aantal belanghebbenden. In de tweede
helft van de 19e eeuw slaagde de
wetgever er in de nodige systematiek
aan te brengen in de veelheid aan
plaatselijke en/of regionale keuren en
verordeningen. De Keurenwet van 1895
en de Waterstaatswet van 1900 werden
in 1979 aangevuld met de Bevoegd-
hedenwet.
In de laatste 20 jaar hebben plaats
en takenpakket van het waterschap
grote veranderingen ondergaan, en wel
zodanig dat het waterschap meer dan
ooit rekening moet houden met andere
belangen dan alleen die van de grond
eigenaren. Die veranderingen hebben
een juridisch en een bestuurlijk
karakter.
3. Staatsrechtelijke ontwikkeling
sinds 1970
De wetten van 1895,1900 en 1979
vergroten de uniformiteit van lokale en
regionale regelgeving, doch de variatie
is nog steeds zeer groot zoals
geconstateerd werd in een rapport uit
1971 van de Unie van Waterschappen.
Sindsdien is het staatsrechtelijk
kader waarbinnen het waterschap
functioneert sterk veranderd. Dit heeft
direct te maken met een fundamentele
wijziging in het takenpakket waarover
wij ook in de volgende paragraaf nog
zullen spreken. Naast de uitbreiding
van de traditionele taken op de terreinen
van kwantiteitsbeheer (in- en uitstroom
van water), waterkering en wegen-
onderhoud, dienden zich taken aan op
het gebied van kwaliteits- en zui-
veringsbeheer. Dit blijkt uit een
omvangrijk wetgevingsprogramma:
Deltawet (1958), Wet verontreiniging
51